La condition du juge en Afrique : l’exemple du Sénégal

Publié en juin 2003

En tant qu’institution, la justice traverse une crise. Elle est depuis quelques années au centre d’une vaste problématique, au milieu de nombreuses polémiques. En témoigne les procès retentissants concernant des groupes de presse, des hommes politiques ou des syndicalistes ou les contestations de décisions rendues en matière électorale. Un sentiment de méfiance voire de suspicion anime certains justiciables à l’égard de leur justice qui fait l’objet de nombreuses critiques de la part des citoyens, des hommes politiques ou des syndicalistes (qui doutent de son indépendance), des représentants du secteur privé et des bailleurs de fonds (qui doutent de sa transparence et de son efficacité). Il est vrai que la justice telle qu’elle fonctionne n’est pas exempte de tout critique. Les magistrats eux- mêmes partagent ce sentiment de malaise et le reconnaissent volontiers. Pourtant, si le débat est si vif, c’est souvent en raison non seulement des incertitudes qui entourent un système judiciaire confronté aux nouveaux défis que lui lancent une société en transition et un monde en pleine évolution, des difficultés de toutes sortes qu’il rencontre, mais aussi de la nature ambiguë des rapports qu’il entretient avec le pouvoir politique.

Cette situation n’est pas exceptionnelle. Ce qui est, en revanche, nouveau et inquiétant, ce sont les critiques qui sont adressées directement au corps judiciaire en général et aux magistrats en particulier. Ceux-ci ont de plus en plus mauvaise presse. Leur image est en train de se dégrader dans la société. Les milieux économiques et financiers les accusent de plus en plus ouvertement d’incompétence ou de corruption ou les deux à la fois. Ils sont suspectés de laxisme, voire de partialité. Les magistrats eux-mêmes n’hésitent plus à banaliser leur corps en étalant publiquement leur mal vivre et en revendiquant de meilleures conditions de vie et de travail depuis la dévaluation du franc CFA et l’érosion de leur pouvoir d’achat. La justice est mise à nu ! [1]

Pourtant les magistrats sénégalais ne méritent pas cet excès d’indignité. Le corps est composé d’hommes expérimentés, d’une grande compétence, d’une grande rigueur et d’une grande intégrité. Le Sénégal est un réservoir de magistrats et de juristes d’excellente réputation tels monsieur Kéba MBAYE, ancien juge de la Cour Internationale de justice ou monsieur Leyti KAMA, Président du Tribunal Pénal pour le Rwanda (TPR) ou de monsieur Seydou BA, Président de la Cour de Justice et d’Arbitrage à Abidjan. De plus, le Sénégal a un système juridictionnel ancien et rodé [2].

C’est que c’est la condition de juge qui est devenue de plus en plus problématique dans la situation actuelle caractérisée par une crise économique sévère avec l’application de politiques d’ajustement structurel rigoureuses, une situation politique et sociale difficile, une crise des valeurs de base de la société, l’existence d’un nouvel environnement international dont les traits saillants sont la mondialisation de l’économie et des valeurs de la civilisation occidentale. La magistrature elle-même est en mutation avec un rajeunissement et une féminisation plus marqués et une prise de conscience de la dégradation de la condition de magistrat qui a perdu son lustre d’antan. Tout ceci est accompagné de fortes tendances à la revendication corporatiste voire syndicale.

C’est au fond le problème de la légitimité du juge qui se pose et partant celui de la crédibilité de la justice. Pourtant la règle de droit à laquelle sont soumis et les autorités et les citoyens est sanctionnée par un juge. Ce dernier, par sa connaissance du droit, par son prestige dans la société et surtout par son impartialité, constitue un rempart contre l’arbitraire éventuel de l’autorité publique. Le juge n’est-il pas naturellement, dans la société, la seule autorité républicaine investie du pouvoir de dire le droit, de créer la jurisprudence et d’appliquer la loi aux citoyens qu’ils soient riches ou pauvres, faibles ou puissants, innocents ou coupables ?

Mais comment parler des juges ? Si l’on prend en considération la fonction de juger, il est légitime de parler des juges. Mais nous savons que tous les magistrats ne sont pas des juges et que tous les juges ne sont pas des magistrats. Le législateur sénégalais, comme du reste son homologue français, distingue entre les magistrats du siège qui jugent et les magistrats du parquet qui ne jugent pas. Le magistrat du siège jouit d’une plus grande indépendance dans la mesure où il est inamovible et ne reçoit aucune instruction sur la décision à prendre. Le magistrat perdrait sa sérénité, s’il devait constamment redouter dans ses rapports avec l’exécutif une mesure de déplacement, de suspension ou de révocation. Quant au magistrat du parquet, placé sous la direction et le contrôle de ses chefs hiérarchiques et sous l’autorité du ministre de la Justice, il est tenu de poursuivre l’instruction et de requérir par écrit dans le sens déterminé par ses chefs (même si à l’audience il retrouve sa liberté de parole). En outre, il peut être déplacé librement dans l’intérêt du service. Mais on peut passer du siège au parquet et vice-versa. Ainsi tous les magistrats sont appelés à juger. Ils sont au surplus soumis au même statut. C’est pourquoi nous parlerons des juges sans faire de distinction selon que tel ou tel magistrat est du siège ou du parquet.

Comment parler de la condition de juge ? Au Sénégal, une redéfinition du rôle et de la place du pouvoir judiciaire est rendue nécessaire par l’approfondissement de la démocratie et de l’État de droit et par la libéralisation économique. En effet, la magistrature est une des institutions sur lesquelles repose la démocratie et l’État de droit. Dans un État qui se veut démocratique régi par la primauté du droit, la magistrature constitue un rempart contre les abus et l’exercice arbitraire du pouvoir par le pouvoir exécutif, en même temps qu’elle protège les citoyens contre les actions illégales du gouvernement. L’article 81 de la Constitution sénégalaise ne dispose-t-il pas que le pouvoir judiciaire est le gardien des droits et libertés définis par la Constitution et la loi. Dans ces conditions, le chercheur ne peut se limiter à étudier, analyser, éclairer ou interpréter les textes. Il doit aller au-delà et prendre en compte l’environnement économique, politique, social et culturel dans lequel baigne le juge.

Ainsi, on ne peut manquer de s’interroger d’une part sur le juge lui-même, sur son image, sur sa figure, sur son statut juridique et social (I) et d’autre part sur son œuvre, sur sa manière de travailler, sur les conditions dans lesquelles s’exerce sa mission et finalement sur l’efficacité de son travail dans la distribution de la justice d’autant plus qu’il est confronté à de nouveaux enjeux (II).

I. La figure du juge : statut juridique protecteur ou statut social dégradé ?

Le juge, comme le dit Montesquieu, incarne la « puissance de juger ». Cette puissance est ambiguë car le juge appartient à l’État dont il remplit une des fonctions régaliennes : en même temps qu’il dépende de lui pour sa nomination, il le contrôle et le juge. Cette puissance demeurerait théorique sans l’indépendance et l’impartialité, deux vertus sans lesquelles, il n’est point de justice authentique C’est que l’exercice de la fonction judiciaire exige de nombreuses qualités : des connaissances techniques et pratiques, certes, mais aussi la connaissance des hommes, l’aptitude à comprendre leurs problèmes et par-dessus tous des qualités personnelles de sagesse, de bon sens et d’indépendance.

C’est pourquoi la Constitution sénégalaise dispose que "le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif« (article 80), que »les juges ne sont soumis dans l’exercice de leurs fonctions qu’à l’autorité de la loi« (article 80 ter), que »le pouvoir judiciaire est le gardien des droits et libertés définis par la Constitution et les lois" (article 81).

Au centre du statut du juge, il y a donc l’indépendance, symbole de l’ambiguïté de la magistrature. En effet, le pouvoir exécutif est toujours tenté d’affirmer son emprise sur le pouvoir judiciaire [3] qui essaie tant bien que mal d’y échapper. Non seulement, le pouvoir politique ne doit pas porter atteinte à cette indépendance par des pressions, des promesses ou des critiques mais encore, les lois et règlements concernant les magistrats ainsi que la composition des juridictions ne doivent altérer cette indépendance. Ainsi, outre la Constitution, le statut du juge est déterminé par la loi organique n°92-27 du 30 mai 1992 (JORS du 30 mai 1992) inspirée très largement du droit français. Mais l’indépendance est-elle garantie par l’existence d’un statut ? Ne dépend-elle d’autres facteurs liés au juge lui-même et à son caractère ou à son environnement ? Les conditions matérielles et sociologiques dans lesquelles le juge exerce sa mission n’influent-elles pas sur son indépendance et sur l’efficacité de son contrôle ?

A. Un statut juridique protecteur ?

La loi de 1992 régit le statut au sens strict c’est-à-dire les droits et les obligations mais aussi la carrière des magistrats. C’est pourquoi il peut être intéressant de réfléchir sur la carrière du juge d’une part et d’autre part sur ses droits et obligations.

1) La carrière

Mis à part les juges qui exercent leurs fonctions pour un temps déterminé, les magistrats et les juges sont des fonctionnaires nommés et recrutés par l’État et qui font une carrière avec la perspective d’un avancement ou la menace de sanctions. Ils disposent de certaines garanties de carrière. Ils occupent comme tous les autres fonctionnaires des positions déterminées. Ils quittent leurs fonctions selon des modalités prévues par la loi.

a) Le recrutement

Le corps judiciaire comprend les magistrats du siège et du parquet, du Conseil d’État, de la Cour de Cassation, de la Cour des Comptes ainsi que les magistrats de l’administration centrale du ministère de la Justice. Il faut ajouter les juges du Conseil Constitutionnel même s’ils ne font pas partie du corps judiciaire proprement dit [4].

Les magistrats sont recrutés de deux manières :

- soit par la voie d’un concours parmi les titulaires d’une maîtrise en droit et d’un brevet du Centre de Formation Judiciaire (anciennement section judiciaire de l’ENAM) après une formation de deux ans ;

- soit sur titres après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature. Il s’agit d’intégrer dans la magistrature des personnes ayant exercé des activités professionnelles dans des secteurs de la vie juridique. sont concernés les avocats inscrits au tableau de l’ordre et ayant prêté serment depuis dix années au moins, les greffiers en chef titulaires d’une maîtrise en droit et ayant exercé leurs fonctions pendant dix années au moins et les professeurs titulaires en sciences juridiques qui, ont dix ans d’ancienneté.

- soit à titre intérimaire si le nombre des magistrats disponibles dans une juridiction ne permet pas de combler les lacunes d’emploi. Le magistrat intérimaire est choisi soit parmi les magistrats des cours et tribunaux, soit parmi les personnes titulaires de la maîtrise en droit figurant sur une liste dressée par le ministre de la Justice (article 68 de la loi organique). Ces dernières personnes, quelle que soit la durée de l’intérim ne peuvent prétendre accéder au corps des magistrats des cours et tribunaux (article 69 de la loi organique).

Le magistrat est nommé par décret du Président de la République sur proposition du ministre de la Justice et après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature (voir ordonnance n° 60-16 du 3 septembre 1960 portant loi organique sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature modifiée par la loi organique du 92-26 du 30 mai 1992). Nommé à son premier poste, le juge suppléant doit prêter serment selon la formule prévue dans la loi organique portant statut des magistrats (article 8). Une seule dérogation est apportée à cette règle. Elle concerne les magistrats intérimaires nommés par arrêté du Ministre de la justice. Une fois nommé, le magistrat prête serment devant la Cour d’appel.

D’une manière générale, le recrutement des magistrats est insuffisant. Il y a un déficit important car le nombre de places ouvertes au concours d’entrée est assez faible. C’est pourquoi, le gouvernement avait décidé de combler le déficit en magistrats de certaines juridictions en permettant au ministre de la Justice de désigner par arrêté des agents de l’État titulaires de la maîtrise en droit en tant que juges intérimaires. Ces juges cessent leurs fonctions au fur et à mesure de la résorption du déficit du nombre des magistrats desdites juridictions (article 69). Il semble que cette procédure a été mal acceptée par les magistrats. Les autorités ont d’ailleurs décidé de combler le déficit en recrutant une centaine de magistrats (voir infra).

b) Le déroulement de la carrière

La carrière du magistrat comporte cinq degrés : deux grades divisés en deux groupes et un grade hors hiérarchie. Le juge suppléant débute dans un emploi du deuxième groupe du deuxième grade après deux ans d’ancienneté. Pour accéder à un emploi du premier groupe du premier grade, il faut une ancienneté de trois ans dans un emploi du deuxième groupe de ce grade. Les nominations à un autre emploi d’un même groupe ou à un emploi du groupe le plus élevé du même grade ne sont dues qu’au choix. Peuvent être nommés à un emploi hors hiérarchie des Cours d’Appels, de l’Administration centrale du ministère de la Justice et des tribunaux régionaux hors classe, les magistrats comptant quatre ans d’ancienneté dans un emploi du premier groupe du premier grade. Les premiers Présidents de Cour d’Appel, les Procureurs près lesdites cours ainsi que les Directeurs à l’Administration centrale du ministère de la justice ne peuvent être choisis que parmi les magistrats classés hors hiérarchie. De même, les Conseillers d’État et les Conseillers à la Cour de Cassation sont choisis parmi les magistrats ayant exercé en qualité de titulaires un emploi hors hiérarchie pendant quatre ans au moins.

D’une façon générale, les magistrats doivent, pour être promus au grade supérieur, avoir douze ans d’ancienneté dans le deuxième grade et être inscrit au tableau d’avancement. Les chefs de cours envoient périodiquement au ministre de la Justice des propositions d’avancement. Ce dernier en arrête la liste qu’il adresse au CSM   qui dresse le tableau d’avancement à raison du nombre de postes vacants signalés par le ministre. Les listes de propositions sont portées à la connaissance des magistrats qui peuvent introduire une requête en vue de leur inscription au Président et aux autres membres du CSM. 

Chaque année avant le 15 août, les chefs de juridictions d’appel transmettent pour information, au Président de la Cour de Cassation, pour les magistrats du siège, et au Procureur général près ladite Cour, pour les magistrats du parquet, une notice concernant chacun des magistrats de leur ressort en activité, en congé administratif ou en congé de maladie de longue durée. Cette notice contient une note chiffrée sur vingt, une appréciation circonstanciée et tous les renseignements sur la valeur professionnelle et morale de chaque magistrat. Chaque notice, éventuellement accompagnée d’un état des inspections dont le magistrat a été l’objet au cours de l’année, est également transmise au ministre de la Justice. Mais ces dispositions ne sont pas applicables aux magistrats placés hors hiérarchie, qui, toutefois, font l’objet chaque année d’une appréciation de leurs supérieurs hiérarchiques. La notation des magistrats placés en position de détachement est assurée par le ministre duquel ils relèvent. Les magistrats du siège y compris les juges suppléants, sont notés par le Premier Président de la Cour d’Appel, après avis du chef du Parquet général et au vu, s’il y a lieu, de l’appréciation du Président du tribunal après avis du Procureur de la République. Quant aux magistrats du Parquet, ils sont notés par le Procureur général près la Cour d’Appel après avis du Président de cette juridiction et au vu, s’il y a lieu, de l’appréciation donnée par le Procureur de la République après avis du Président du Tribunal régional (voir articles 33, 34, 35 et 36 du Statut).

c) Les garanties de la carrière et leurs limites [5]

Les garanties de la carrière des magistrats sont constituées par l’existence du Conseil supérieur de la Magistrature et par l’inamovibilité des magistrats du siège. Dans les deux cas, les garanties présentent des insuffisances du fait essentiellement de l’exécutif.

Les garanties de la carrière des magistrats sont constituées par l’existence du Conseil supérieur de la Magistrature et par l’inamovibilité des magistrats du siège. Dans les deux cas, les garanties présentent des insuffisances du fait essentiellement de l’exécutif.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) a été institué au Sénégal par l’ordonnance du 3 septembre 1963. Il a été réorganisé par la loi organique n° 92-26 du 30 mai 1992.

Il est composé de membres de droit (le Président du Conseil d’État, le Premier Président de la Cour de Cassation et le Procureur Général près la Cour de Cassation, les Premiers Présidents des Cours d’Appel et les Procureurs généraux près lesdites cours) et de membres élus par les magistrats (trois titulaires et trois suppléants). Les membres du Conseil sont tenus au secret professionnel. Le Conseil est présidé par le Président de la République, le vice-président étant le ministre de la Justice

Le CSM statue sur les nominations et sur la discipline des magistrats. Lorsqu’il statue sur la nomination des magistrats, il est présidé par son président ou à défaut par son vice-président. Pour toutes les nominations, l’avis du Conseil est donné sur les propositions du ministre de la Justice, après un rapport fait par un membre. Lorsqu’il siège comme conseil de discipline, il est présidé soit par le Premier Président de la Cour de Cassation s’il s’agit d’un magistrat du siège, soit par le Président du Conseil d’État s’il s’agit d’un membre du Conseil d’État, soit par le Procureur Général près la Cour de Cassation s’il s’agit d’un magistrat du parquet. Le CSM statue hors la présence du Président de la République et du ministre de la Justice.

Le problème essentiel qui se pose est celui de la transparence s’agissant du choix de magistrats satisfaisant aux conditions statutaires qui se portent candidats à un poste. Des magistrats critiquent le fonctionnement du CSM notamment en matière de nominations et de promotions qui ne se feraient pas selon des critères objectifs. C’est d’ailleurs pour cette raison qu’un juge a suscité une grande émotion en projetant de créer un syndicat pour protester contre les décisions du CSM. Pour les magistrats, le principe de l’ancienneté est prioritaire mais le mérite et la compétence doivent être les critères déterminants pour l’avancement et la responsabilisation des magistrats. Le mérite devrait être apprécié par le CSM au regard du savoir-faire et du savoir-être du magistrat considéré et à égalité, le plus ancien est promu.

Il semble que la notation des magistrats ne se fait pas dans les meilleures conditions de transparence. C’est pourquoi, il est proposé de définir des critères objectifs d’évaluation des magistrats et de sanctionner en conséquence le rendement insuffisant tout en récompensant et promouvant ceux qui sont méritants. Autrement dit, il est nécessaire d’instituer des sanctions positives du travail, de la compétence, de la rigueur morale et intellectuelle) et négatives (absence de rendement et indélicatesse) au moyen d’une évaluation et d’une notation détaillées et objectives. Il est également nécessaire d’instituer des procédures de transparences pour l’avancement des magistrats de manière à soustraire ceux qui y sont disposés à la tentation d’aliéner leur indépendance.

Pourquoi le législateur ne mettrait-il pas en place un système ou un mécanisme qui garantit la transparence en prévoyant la communication à l’ensemble du corps et aux corporations (notamment l’UMS) les propositions de nomination assorties de la liste des candidats et à étudier et/ou prendre en compte les observations éventuelles ?

d) L’échec à l’inamovibilité

Selon l’article 5 de la loi organique, "les magistrats du siège sont inamovibles. Ils ne peuvent recevoir une affectation nouvelle, même par voie d’avancement, sans leur consentement préalable". Cette garantie est mise en échec et par une exception légale (le déplacement dans l’intérêt du service) et par une pratique contestable (l’intérim)

Tout d’abord, le déplacement dans l’intérêt du service. L’alinéa 2 du même article prévoit que toutefois lorsque les nécessités du service l’exigent, les magistrats du siège peuvent être provisoirement déplacés par l’autorité de nomination, sur l’avis conforme et motivé du CSM qui indiquera la durée maximum pour laquelle le déplacement est prévu. Cette exception a pu permettre aux autorités d’affecter les magistrats du siège en se fondant sur un argument aussi subjectif que les nécessités du service.

Ensuite, l’intérim. En se fondant sur l’article 68 al.2 de la loi qui prévoit que si le nombre des magistrats disponibles dans la juridiction ne permet pas de combler toutes les vacances d’emploi, le service peut être assuré par un intérimaire choisi parmi les magistrats des cours et tribunaux. Une pratique peu orthodoxe a permis ainsi de contourner l’inamovibilité des magistrats du siège.

Il est à peine besoin de souligner que les juges nommés par le ministre de la Justice ne bénéficient pas de l’inamovibilité.

Il faut ajouter à cela le déplacement d’office qui est une sanction disciplinaire applicable aux magistrats du siège comme du parquet.

e) Positions et cessation des fonctions

Les positions des magistrats ainsi que la cessation de leurs fonctions sont les mêmes que celles des autres fonctionnaires (activité, détachement, disponibilité, congé etc.). Il y a cependant quelques exceptions. Ainsi, le détachement de longue durée ne peut excéder quatre années. Lorsque le détachement de longue durée est accordé pour occuper les fonctions de membres du gouvernement ou d’ambassadeur, pour occuper une fonction publique élective ou pour remplir un mandat au sein d’une organisation ou d’une juridiction internationale, sa durée est égale à celle des fonctions ou mandats dévolus au magistrat. Il est réintégré immédiatement, même en surnombre, à l’expiration du détachement. Après la réintégration, le magistrat peut obtenir un nouveau détachement sans condition de durée de service dans son corps d’origine.

Les magistrats pourront quitter le territoire national sans autorisation d’absence pendant la période des vacations fixée chaque année par le ministre de la justice. Ils bénéficient d’autorisation d’absence d’une durée qui peut aller de quatre à quinze jours. Aussi des permissions exceptionnelles de mêmes durées peuvent-elles leur être accordées en raison d’événements familiaux. Signalons que la loi organique prévoit des cas de suppléances et d’intérims (articles 65 à 68).

L’âge de la retraite des magistrats est fixé à 65 ans. Le magistrat qui cesse définitivement ses fonctions peut se voir conférer l’honoriat soit dans son grade, soit dans le grade supérieur.

Le magistrat peut également être licencié pour insuffisance professionnelle ou révoqué pour faute professionnelle. Cependant, avant l’expiration de la période pour laquelle ils ont été nommés, il ne peut être mis fin à titre temporaire ou définitif aux fonctions des membres du Conseil d’État et de la Cour de Cassation, que dans les formes prévues pour leur nomination et sur avis conforme du bureau de la juridiction concernée. Cette mesure ne peut être prise que sur demande de l’intéressé ou pour incapacité physique ou faute professionnelle. Dans tous les cas, l’intéressé est entendu par le bureau et reçoit communication de son dossier (article 46 du statut).

2) Les droits et obligations des magistrats [6]

La quête d’indépendance, de sérénité et d’impartialité qui découle du statut du magistrat explique l’étendue de ses droits et obligations. En effet, l’éminence des fonctions et la gravité des décisions qui peuvent être prises par les magistrats impliquent de leur part des devoirs très particuliers qui vont au-delà des obligations incombant normalement à des fonctionnaires. Ces devoirs particuliers se rattachent à la nécessité de sauvegarder leur indépendance, leur objectivité et un esprit de détachement absolu qui caractérise l’exercice de la fonction judiciaire. Ce sont ces mêmes considérations qui expliquent la restriction de leurs droits et libertés même s’ils bénéficient d’une protection particulière.

a) Des droits restreints

Outre le droit de recours administratif ou juridictionnel qui leur est reconnu, leurs droits concernent surtout la rémunération, la protection et l’honneur

En principe, les magistrats sont protégés contre les menaces et attaques de quelque nature que ce soit dont ils peuvent faire l’objet dans l’exercice de ses fonctions. Même si la loi organique ne le prévoit pas expressément. En tous cas, plusieurs dispositions du code pénal protègent les magistrats qui ne peuvent se défendre en raison de l’obligation de réserve : ainsi, les outrages envers les magistrats du siège sont punis. Il en est de même de ceux qui cherchent publiquement à jeter le discrédit sur un acte ou une décision juridictionnelle dans des conditions de nature à porter atteinte à l’autorité ou à l’indépendance de la justice. De même, le code interdit de publier avant le prononcé du jugement des commentaires susceptibles d’exercer des pressions sur les décisions des juges. On peut simplement regretter que ces dispositions ne soient presque jamais appliquées.

Par ailleurs, l’article 14 de la loi organique accorde un privilège de juridiction aux magistrats. En effet, en cas de poursuite contre un magistrat, les fonctions dévolues au Procureur général près la Cour d’Appel et au Premier Président de cette Cour par l’article 661 du Code de Procédure pénale sont respectivement exercées par le Procureur général près la Cour de Cassation et par le Premier Président de ladite Cour ou par leurs délégués choisis parmi les membres de la Cour. En matière correctionnelle, c’est la première chambre de la Cour de Cassation qui statue. En matière criminelle, la première chambre prononce la mise en accusation et renvoie devant les chambres réunies. Les décisions rendues par la Cour de Cassation ne peuvent faire l’objet d’aucun recours.

ailleurs, les membres du Conseil Constitutionnel et les magistrats du Conseil d’État et de la Cour de Cassation jouissent d’immunités juridictionnelles (article 83 de la Constitution du Sénégal).

b) Les honneurs

On peut dire que la loi organique portant statut des magistrats prévoit un véritable droit aux honneurs. Les honneurs civils sont reçus par les membres de l’ordre judiciaire dans les conditions fixées par les règlements relatifs aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires (article 24). Lorsque les cours se rendent à une cérémonie publique, il leur est fourni sur la demande de leurs chefs une escorte d’honneur composée d’un peloton sous le commandement d’un officier (article 25) [7].

c) Des obligations pesantes

L’éminence des fonctions judiciaires crée à la charge des magistrats des devoirs supérieurs à ceux qui incombent aux autres fonctionnaires. Nous verrons successivement l’étendue et la sanction des obligations

Outre le devoir de discrétion et le devoir de réserve qui incombent aux hauts fonctionnaires, la loi organique prévoit de nombreuses obligations et sujétions supposées liées à la fonction de magistrat. Il y a des incompatibilités, des interdictions et des obligations et incapacités.

d) Les incompatibilités et les interdictions

Selon la loi organique, les fonctions judiciaires sont incompatibles avec toute activité publique ou privée. Les magistrats ne peuvent en dehors de leurs fonctions être requis pour d’autres services publics que le service militaire. Il leur est interdit de traiter dans les journaux des sujets autres que ceux d’ordre professionnel ou technique.

Cependant, des dérogations individuelles peuvent être accordées aux magistrats par décision du ministre de la Justice pour enseigner ou pour exercer des fonctions ou des activités qui ne seraient pas de nature à porter atteinte à leur dignité ou à leur indépendance. Mais ils peuvent, sans autorisation préalable, se livrer à des travaux scientifiques, littéraires ou artistiques.

En outre, toute disposition nouvelle prescrivant leur participation aux travaux d’organismes ou de commissions extra judiciaires sera soumise au contre-seing du ministre de la Justice.

Par ailleurs, les fonctions judiciaires sont incompatibles avec tout mandat électoral. Les magistrats sont inéligibles aux assemblées politiques ; ils ne peuvent donc être ni députés ni sénateurs ni conseillers dans les assemblées locales et régionales.

Les magistrats, même en position de détachement n’ont pas le droit d’adhérer à un parti politique. Toute manifestation politique leur est interdite, de même que toute manifestation d’hostilité au principe ou à la forme du Gouvernement ou toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Cependant, les magistrats détachés et remplissant des fonctions de membres du gouvernement ne sont pas concernés par ces interdictions. Ils peuvent adhérer à un parti politique et être élu à une assemblée politique. Cependant aucun magistrat ne peut être affecté à un cabinet ministériel ni être en position de détachement s’il n’a accompli au moins quatre années de fonctions judiciaires effectives depuis son entrée dans la magistrature.

Les magistrats, également ne peuvent se constituer en syndicat, ni exercer le droit de grève. Il leur est interdit d’entreprendre une action concertée de nature à arrêter ou à entraver le fonctionnement des juridictions ou d’y participer. Cette interdiction est contestée par certains magistrats dont l’un d’entre eux n’a pas hésité à proposer la création d’un syndicat. Les autorités ne semblent pas du tout favorables à cette perspective. Actuellement il existe une amicale des magistrats dénommée Union des Magistrats Sénégalais qui est une association simplement corporative. On se demande pourquoi continuer à maintenir cette disposition si on sait que la syndicalisation n’entraîne pas forcément la remise en cause de l’indépendance du magistrat. En France et dans d’autres pays africains comme le Burkina Faso, il y a bien des syndicats de la magistrature...

e) Les obligations professionnelles et les incapacités

Les magistrats doivent rendre impartialement la justice sans considération de personnes ni d’intérêt. Ils ne peuvent se prononcer dans la connaissance qu’ils peuvent avoir de l’affaire. Ils ne peuvent défendre ni verbalement ni par écrit même à titre de consultation, les causes autres que celles qui les concernent personnellement. Ainsi, les parents ou alliés jusqu’au degré d’oncle ou de neveu inclusivement ne peuvent être simultanément membres d’une juridiction d’instance ou d’appel, sans dispense du Président de la République. Si la juridiction comporte moins de quatre membres, aucune dispense n’est possible. En outre, nul magistrat ne pourra connaître d’une affaire dans laquelle l’une des parties sera représentée par un conseil ou un mandataire qui serait un parent ou allié jusqu’au degré d’oncle ou de neveu inclusivement. Ces dispositions sont importantes car elles posent le problème du rôle de l’appartenance religieuse, confrérique ou ethnique et des relations sociales et parentales dans les atteintes à l’indépendance des magistrats.

Par ailleurs, les magistrats sont tenus de résider dans le lieu du siège de leur juridiction. Ils ne peuvent s’absenter qu’en vertu d’un congé, sauf autorisation individuelle et temporaire accordée par les chefs de juridiction ou par le ministre de la Justice.

f) La sanction des obligations

Tout d’abord la responsabilité disciplinaire. Elle peut être mise en jeu en cas de violation de ses obligations. En effet, tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l’honneur, à la délicatesse ou à la dignité constitue une faute disciplinaire (article 16 de la loi organique). Les chefs de cours ont le pouvoir de donner des avertissements aux magistrats placés sous leur autorité. Le ministre de la Justice, saisi d’une plainte ou informé de faits susceptibles d’entraîner une sanction disciplinaire, peut, en cas d’urgence et sur proposition des chefs hiérarchiques et après avis du CSM, suspendre temporairement un magistrat faisant l’objet d’une enquête jusqu’à la décision définitive sur l’action disciplinaire.

Les sanctions disciplinaires applicables aux magistrats vont de la réprimande avec inscription au dossier à la mise à la retraite d’office ou l’admission à cesser ses fonctions lorsque le magistrat n’a pas droit à une pension de retraite.

Le pouvoir disciplinaire est exercé par le Conseil Supérieur de la Magistrature (conseil de discipline des magistrats). Pour mettre les magistrats à l’abri de toute mesure disciplinaire injustifiée de la part du pouvoir exécutif, le Ministre de la Justice, qui ne dispose pas du pouvoir disciplinaire doit seulement dénoncer au CSM les faits motivant la poursuite disciplinaire (art. 14 de l’ordonnance portant loi organique relative au CSM). Le Président du Conseil de discipline désigne un rapporteur qui peut procéder à une enquête. Le magistrat, qui est tenu de comparaître en personne, a droit à la communication de son dossier et à l’assistance d’un conseil. Il est invité à s’expliquer le jour de la citation. Le Conseil délibère à huis clos. Sa décision qui doit être motivée, n’est susceptible d’aucune opposition, ni d’aucun recours, même devant la Cour de Cassation.

Le Conseil de discipline n’a eu que très peu d’occasions de sanctionner des magistrats. Ainsi, selon le Président de l’Union des Magistrats du Sénégal, de 1960 à 1998, 15 magistrats ont été déférés devant le conseil de discipline et ont fait l’objet de sanctions : 2 révocations, 3 mises à la retraite d’office, 4 abaissements d’échelon, 6 déplacements d’office, 4 réprimandes. Les faits commis sont les suivants : dossiers prescrits, absences non justifiées, cumul d’activités, refus d’assister à l’exécution d’un condamné à mort, modification d’une décision déjà prise en présence des parties, règlement de problèmes personnels au moyen de l’appareil judiciaire. , abus de pouvoir, non déclaration à l’autorité de nomination de l’activité lucrative d’une épouse. Ces faits ont été qualifiés de manquement au devoir de son état et à la délicatesse, de comportement indigne, de désobéissance au supérieur hiérarchique et d’indélicatesse et de manque de probité [8].

Ensuite la responsabilité pénale. Comme tout fonctionnaire, les infractions commises par les magistrats sont pénalement sanctionnées ; Il en est ainsi du détournement de deniers publics, de concussion, de corruption ou d’abus d’autorité. De façon particulière, la responsabilité pénale du magistrat peut être engagée en cas d’attentats à la liberté ou en cas de détention arbitraire. L’article 112 du code pénal punit de forfaiture les magistrats qui auront ordonné des poursuites et détentions illégales contre des ministres ou députés. De même, l’article 113 punit les magistrats qui ont mis en détention un individu hors des lieux déterminés par les autorités compétentes ou envoyé devant la cour d’assises un individu sans qu’il ait été mis légalement en accusation. Le Code punit également pour forfaiture les magistrats qui se seront immiscés dans l’exercice du pouvoir législatif (article 118). Malgré ces dispositions, il semble que les magistrats font très rarement l’objet de poursuites devant la juridiction compétente ;

Enfin la responsabilité civile. En cas de faute personnelle, la responsabilité du magistrat peut être mise en cause. Il en est ainsi soit lorsque la faute est commise en dehors du service et dépourvue de tout lien avec celui-ci soit lorsque la faute bien que commise à l’occasion des fonctions est détachable du service (article 145 du code des Obligations de l’Administration). Mais la responsabilité de l’État du fait de la faute personnelle d’un magistrat ne peut être engagée qu’en cas de prise à partie(articles 312 à 323 du Code de procédure civile) Cette procédure ne peut être déclenchée 1°) qu’en cas de dol, fraude, concussion ou faute lourde professionnelle en cours d’instruction ou lors des jugements 2°) lorsque la prise à partie est expressément prévue par la loi 3°) lorsque la loi déclare le magistrat responsable à peine de dommages-intérêts 4°) s’il y a déni de justice. En cas de prise à partie, c’est l’État qui répare le dommage. Il peut exercer une action récursoire contre le magistrat fautif. Ce mécanisme, à l’évidence, ne contribue pas à engager la responsabilité civile du magistrat ; Le juge a eu à le rappeler dans une affaire de détention provisoire (Cour d’appel 27 juillet 1979, Seybatou NDIOUR, RIPAS n°2 octobre 1981, p ; 399, note J. M. NZOUANKEU). Cependant, il est possible d’engager la responsabilité sans faute du service public de la justice pour risque en cas de détention provisoire prolongée ayant abouti à une décision de relaxe (Cour suprême statuant en cassation 2 décembre 1987 Seybatou NDIOUR, Annales Africaines 1989-1990-1991 p. 198, note D. SY).

La loi prévoit d’ailleurs la possibilité pour un justiciable de mettre en branle une procédure pouvant aboutir au dessaisissement du magistrat ou de la juridiction lorsqu’il a des doutes au sujet de l’indépendance d’esprit de l’un des juges. S’il en a conscience, il peut demander au chef de juridiction l’autorisation de ne pas siéger sinon, il peut faire l’objet d’une procédure de récusation. De même, une affaire peut être retirée à une juridiction pour cause de suspicion légitime.

B. Un statut social dégradé ?

Ce statut social est lié à la rémunération du magistrat. Or la rémunération constitue l’un des problèmes les plus importants de la condition de juge au Sénégal. Le magistrat exerce une fonction d’autorité qui doit inspirer le respect. Il doit d’abord bénéficier dans l’intérêt même du justiciable, d’une position à certains égards privilégiée. C’est pourquoi d’ailleurs, il bénéficie en principe d’une rémunération confortable mais qui s’est révélée insuffisante dans les faits.

1) Le principe : une rémunération confortable

Selon la loi organique, la rémunération totale des magistrats comporte les mêmes éléments qui forment la rémunération totale des fonctionnaires. Un décret fixe le classement indiciaire. Toute remise en ordre ou revalorisation des traitements ou des suppléments pour charges familiales ou de tout autre élément de la rémunération s’applique à la rémunération des magistrats.

En fait, les magistrats tirent l’essentiel de leurs revenus de l’exercice de leur fonction. Leur salaire est composé d’une part d’un traitement mensuel déterminé par un niveau indiciaire fixé par leur position hiérarchique et leur ancienneté et d’autre part par une indemnité de fonction, une indemnité de sujétion représentant un pourcentage du traitement brut et une indemnité de logement. Le niveau des traitements mensuels perçus par les magistrats est légèrement supérieur à celui des autres corps de la hiérarchie A spécial 1 recrutés par la voie de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature. Les magistrats font partie des fonctionnaires les mieux payés du pays.

2) La réalité : une rémunération insuffisante

Malgré tout, ils jugent leur rémunération insuffisante. Il est vrai que malgré les efforts des pouvoirs publics, le magistrat en début de carrière perçoit à peine 100 000F CFA. Ce qui est nettement insuffisant pour un corps dont on aspire à faire le garant de l’État de Droit. Il y a un an cette insuffisance de la rémunération avait été dénoncée - manifestation du rajeunissement du corps - par de jeunes magistrats dans un mémorandum portant sur leur condition de vie et de travail dont de larges extraits ont été publiés dans la presse. Quelques semaines plutôt un vieux magistrat avait, en manière de protestation, proposé la création d’un syndicat de la magistrature en vue de défendre les intérêts matériels et moraux des membres de la compagnie judiciaire.

Ces deux actions ont conduit le Président de la République à prendre, en avril 1998, à un mois des élections législatives (les magistrats des cours et tribunaux assurent le contrôle des élections, les juges du Conseil Constitutionnel le contentieux) un décret créant une indemnité de judicature d’un montant de 150 000F CFA. C’était aussi une manière de mettre les magistrats à l’abri du besoin, des soucis et des tentations et de leur permettre de rendre une justice équitable dans la sérénité.

En juin 1998, l’ensemble des magistrats réunis en séminaire déplore l’insuffisance des salaires et demande, d’une part l’amélioration sensible de leurs conditions d’existence et de vie en tenant compte de l’inflation et du renchérissement du coût de la vie, et d’autre part l’accélération de la procédure de perception de l’indemnité de judicature qui par ailleurs doit entrer en ligne de compte pour l’allocation de la retraite. Ils demandent en outre que l’État leur facilite l’accès au logement. Au fond, les magistrats exigent l’allocation d’un « traitement décent », "des moyens de subsistance propres à réduire leur vulnérabilité" afin de les aider à résister à toute forme de pression [9].

L’indemnité de judicature, semble-il, n’a pas réglé tous les problèmes des magistrats. Certains d’entre eux ont même exprimé leur déception. En effet, l’indemnité était censée entraîner le doublement des salaires or il semble qu’ils n’ont perçu qu’à peine 100 000 F0 CFA car d’une part elle est imposée et d’autre part, elle remplace l’indemnité de sujétion qui était de 20 000 à 35 000 F CFA. Certains ont même étalé leurs ressentiments dans la presse d’autant plus que leurs salaires ne leur permettent pas d’acheter un véhicule dans des conditions acceptables, leur capacité d’endettement étant trop faible. La plupart des jeunes magistrats sont obligés de prendre les transports en commun, s’exposant ainsi à tous les dangers, surtout après un procès... [10].

II. L’œuvre DU JUGE : CONTINUITE, EFFICACITE CHANGEMENT ?

Le fonctionnement et l’administration de la justice ont fait l’objet de nombreuses appréciations. Les défauts de l’appareil judiciaire sont connus : lourdeur, lenteur, coût élevé, accès difficile, déficit de confiance, ésotérisme du vocabulaire, formalisme abusif, inapplication des décisions de justice, organisation matérielle insuffisante, faiblesse des crédits de fonctionnement, etc. Il s’agit, pour nous de voir quelle est la place du juge dans cet appareil ? Par ailleurs, l’évolution politique (fin de la guerre froide), économique (mondialisation) et technologique du monde a engendré de nouveaux défis, de nouveaux enjeux pour le juge dont le rôle est amené à changer. S’interroger sur d’une part le juge et la distribution de la justice et d’autre part sur le juge et les nouveaux enjeux de la justice amène à réfléchir sur l’efficacité de l’action du juge et sur les changements auxquels il va faire face.

A. Efficacité ?

Quel est son rôle ? A- t- il une quelconque responsabilité dans ce dysfonctionnement ? Comment rend-il la justice ? Le constat est que dans une large mesure le travail du juge est relativement peu efficace. Cela s’explique par de nombreuses raisons.

1) Le constat

Aussi bien du point de vue quantitatif que du point de vue qualitatif, le travail du juge est-il insuffisant. Si en droit privé les décisions sont relativement nombreuses, en droit public, les décisions sont quantitativement faibles (D. SY ; 1995). Mais, à la vérité, il faut avouer que l’on ne dispose pas de statistiques générales et fiables pour mesurer le travail du juge ; on est obligé d’utiliser des données parcellaires et empiriques (les magistrats ont lors de leur séminaire précité dénoncé la non-confection des statistiques juridictionnelles, ce qui selon eux rend illusoire toute entreprise de rationalisation du service).

D’un point de vue qualitatif, les décisions sont discutables. Même les magistrats ont demandé, lors de leur séminaire de juin 1998, des sanctions pour ceux qui rendent des décisions non motivées. En droit public en particulier, le juge sénégalais a rendu des décisions fort contestables du fait de sa non maîtrise du droit administratif (D. SY ; 1997). Il en est de même en matière électorale. En témoigne les décisions rendues par la Cour d’appel après les élections municipales, rurales et régionales de novembre 1996. On pourrait en dire de même du contentieux de l’élection présidentielle de février 1993 et des élections législatives de mai 1993 et mai 1998.

En droit privé et en droit commercial en particulier les décisions du juge sont de plus en plus contestées. La plupart des représentants du secteur privé et des analystes économiques considèrent l’administration de la justice comme un élément important du ralentissement de la justice et un obstacle aux investissements. Par exemple, selon la Banque Mondiale, « le manque de transparence dans l’administration de la justice » est une entrave "à la capacité du Sénégal à attirer des investisseurs étrangers. Par exemple, de nombreux entrepreneurs estiment que les lois sont appliquées injustement ; que les juges n’ont pas d’expérience en matière de droit des sociétés et autres questions économiques ! les procédures des tribunaux sont longues et coûteuses et que les décisions de justice sont imprévisibles et arbitraires" [11]. Cette vision est largement partagée par les chancelleries occidentales installées à Dakar [12].

Il apparaît en effet que le traitement des litiges commerciaux n’est guère apprécié et manque de crédibilité. Les milieux économiques estiment en premier lieu que les litiges dans le domaine du droit des affaires traînent au tribunal ce qui occasionnent d’importantes pertes de ressources qui auraient pu être réinvesties ailleurs. Cette situation peut être le fait des magistrats qui adoptent des attitudes laxistes [13]. Mais il semble que les lenteurs sont dues en grande partie au manque de moyens humains.

Ils estiment en second lieu que les magistrats cèdent facilement à la corruption. Cette impression est partagée avec la plupart des justiciables qui pensent à tort ou à raison que les juges sont soumis à toutes sortes de pressions et notamment celles du pouvoir et de l’argent. Cette pression de l’argent est très forte. Elle s’inscrit dans le contexte global de la corruption généralisée qui gangrène toute l’administration africaine (Degni-Segui ; 1994, Sawadogo ; 1994). Le président du Conseil d’État sénégalais a reconnu qu’"un magistrat mal payé peut être sensible à une sollicitation diabolique" (interview dans Walfajri du lundi 3 août 1994) C’est pourquoi on invoque de plus en plus la bonne gouvernance dans les pays africains. Cela pose un problème crucial de confiance voire de crédibilité ou de légitimité de la justice et du juge.

Il faut ajouter à cela que pour la majorité des justiciables, la justice tranche en faveur du riche contre le pauvre, du puissant contre le faible. La condamnation du groupe de presse Sud Communication à 500 millions de F CFA dans le procès qui l’a opposé à la Compagnie Sucrière Sénégalaise du milliardaire J. C. MIMMERAND accusé de fraude sur le sucre renforcent cette conviction. Il en est de même sur un tout autre registre de l’arrestation et de la condamnation d’un dirigeant syndical qui s’opposait à la privatisation d’une entreprise publique (la SENELEC) à quelque mois de l’ouverture du capital.

En troisième lieu, c’est la faiblesse des connaissances par les juges des affaires, des finances et du droit commercial en général qui est évoquée. Les décisions seraient en décalage par rapport aux réalités de la vie économique.

2) Les explications

Cette situation s’explique par plusieurs raisons dont les unes dépendent des magistrats et les autres non. Certaines causes sont liées au fonctionnement du service public de la justice (procédures, information etc.) d’autres dépendent des pouvoirs publics. D’une façon générale, il y a des causes liées aux conditions de travail des magistrats et d’autres à l’environnement général du magistrat..

a) L’environnement général du magistrat

Le magistrat vit dans un environnement social, économique et politique pas toujours favorable à une bonne distribution de la justice. En effet, les relations interpersonnelles, ethniques, l’appartenance à une confrérie religieuse peuvent dans une très large mesure influer sur l’office du juge. Ce dernier subit la pression des milieux économiques, politiques et religieux. Sur le plan juridique, le juge voit son pouvoir d’appréciation fortement réduit par certains textes.

b) Les conditions de travail

Pour certains magistrats sénégalais, les deux tares majeures du système judiciaire sénégalais sont d’une part l’insuffisance de la formation des magistrats en droit des affaires et la pauvreté de la documentation scientifique et d’autre part le manque de moyens matériels et humains.

D’abord, il a été constaté que 80% du budget du ministère de la justice sont affectés aux dépenses en personnel et seulement 9% aux dépenses de matériel. Le budget du ministère ne fait que 0,81% du budget national [14]. De ce fait, le manque de moyens matériels comme les locaux, les machines à dactylographier, les ordinateurs est criard. Le siège de la plupart des juridictions est exigu, vétuste et inadapté (il s’agit en général d’anciennes maisons louées). Il est même arrivé qu’un président de tribunal se soit fait expulser pour non-paiement régulier loyers mensuels ! Le palais de justice est au bord de l’effondrement et les magistrats travaillent dans l’insécurité. Selon certains magistrats, les nouvelles recrues, une quarantaine, sont sans moyens de travail. Elles ne disposent pas de bureaux et sont ainsi réduits à faire la navette entre leurs maisons et le tribunal. Toujours selon ces magistrats "au cap manuel, des salles d’audiences ont été construites mais à cause d’un manque d’équipement, elles ne sont pas fonctionnelles. Tous les procès en correctionnel du tribunal régional continuent de se tenir dans la salle du tribunal du travail... Or tout le monde connaît l’état de ces lieux ; il n’y a plus de sécurité parce que le bâtiment est vétuste et n’est pas bien entretenu" [15].

Ensuite le déficit des personnels est chronique. Le Sénégal compte un effectif théorique de 229 magistrats déterminé depuis 1984 (dépassé depuis lors compte tenu de la croissance du contentieux et des recrutements) pour une population de 10 millions d’habitants, ce qui est largement en deçà des normes (c’est-à-dire en moyenne un magistrat pour 10 000 habitants). Pourtant, il n’y a dans les juridictions qu’environ 115 magistrats soit un déficit de 114 dans les juridictions de première instance. Un début de solution a été apporté à ce déficit par la décision du Président de la République de recruter 100 magistrats. Dans le même sens, on constate que le Sénégal ne compte que 16 greffiers en chefs pour 40 juridictions, 86 greffiers pour l’ensemble de ces services juridictionnels et administratifs, 10 interprètes et 24 agents de service. Aussi, cinq circonscriptions administratives départementales ne disposent - elles pas de juridiction à leur chef-lieu [16].

Ceci est confirmé par une interview récente du Président du tribunal du travail qui révélait que sur les 13 sections de la juridiction, il n’y a qu’un seul policier chargé de placer les convocations, 5 greffiers pour les mêmes 13 sections si bien que ce sont les secrétaires de greffe qui font office de greffiers, 11 magistrats pour 6 bureaux seulement alors qu’il aurait fallu un bureau par magistrat. Cette situation est gênante dans la mesure où les audiences de conciliation se passent dans les bureaux. Enfin, il n’y a ni véhicule, ni motocyclette pour acheminer le courrier [17]. Les locaux de la Justice jurent d’avec la déférence de la fonction du juge. C’est pourquoi les autorités envisagent la création d’un autre palais de justice.

Enfin il y a un déficit important en matière d’information et de formation du fait de l’absence de documentation, de politique de formation, de programme de remise à niveau de tout le personnel judiciaire (le meilleur allié du juge étant sa connaissance du droit), l’absence du journal officiel, de bibliothèques, de recueils ni de classement des décisions. C’est seulement depuis la réforme de 1992 que la cour de Cassation et récemment le Conseil d’État ont publié des recueils de jurisprudence. Aussi bien au niveau des juridictions d’instance qu’à celui de la Cour d’appel, les décisions ne sont ni publiées ni même classées. Dans ces conditions, un juge donné ne peut connaître ni les décisions rendues par les juridictions, même supérieures, ni celles rendues par sa juridiction dans des affaires similaires. Aucune jurisprudence ne pourra se former pour inspirer le juge qui est ainsi obligé de recourir aux recueils français pour résoudre les litiges qui lui sont soumis.

Ainsi le juge ne connaît ni les décisions de justice ni les textes de loi. C’est ainsi qu’à l’issue de leur séminaire de juillet 1998, les magistrats ont constaté la nécessité de veiller à la formation scientifique du magistrat et à sa spécialisation pour lui permettre de répondre aux attentes de ses concitoyens et d’être au fait de l’évolution des techniques et de la sociologie de groupe. Ils ont recommandé que chaque magistrat reçoive le journal officiel(un abonnement gratuit ou au forfait), que chaque juridiction soit équipée d’une bibliothèque rénovée, moderne et informatisée, que les services de documentation et les greffes soient soutenus financièrement pour l’inventaire et la publication de toutes les grandes décisions de justice.

Au moment où se renforce la poussée libérale, le recours au pouvoir judiciaire prend une importance sans précédent. Il faut donc lui donner les moyens d’assurer son rôle sinon la justice sera, comme le dit l’avocat Jean Marc VARAUT, "en état de cessation de jugement". Il faut un budget conséquent qui ne soit pas de modestie voire de pauvreté ; que ce budget soit exaltant, que la justice ne soit plus l’éternelle sacrifiée du budget de l’État. En effet, un appareil judiciaire anémié par la pénurie des moyens ne peut, il faut le craindre que produire une justice approximative, encombrée et débordée, susceptible de redynamiser la justice privée ou traditionnelle ou d’autres circuits de dérivations plus ou moins contrôlables. C’est pourquoi, les magistrats demandent une augmentation du budget du ministère de la Justice et des juridictions, l’érection d’un palais de justice au siège de chaque région, la rénovation des sièges des juridictions départementales, la dotation en véhicule des juridictions régionales et départementales, la dotation de fax de lignes téléphoniques internationales à chaque chef de parquet etc. Ils demandent également la simplification et la rationalisation des procédures judiciaires à la lumière des dysfonctionnements relevés par la pratique en tenant suffisamment compte des réalités socio-économiques et des prégnances culturelles.

Confronté aux problèmes de fonctionnement de la justice et des juridictions, le gouvernement sénégalais a inscrit la modernisation de l’institution judiciaire parmi ses priorités. Déjà, en 1990, le Président de la République avait demandé que fût élaboré et mis en œuvre un plan pluriannuel de modernisation des Cours et Tribunaux. Deux ans après, le 30 mai 1992, une réforme judiciaire aboutit à la création de trois juridictions suprêmes (le Conseil Constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de Cassation) à la place de la Cour suprême. Récemment en 1999, une Cour ces Comptes vient d’être créée. Il s’agit essentiellement de procéder à la spécialisation des juridictions et partant des juges afin de répondre à la demande de justice de plus en plus forte. La Réforme de 1992 a également concerné le statut des magistrats et notamment l’accroissement de leurs garanties de carrière (élection de certains membres du CSM, érection du statut des magistrats en loi organique, institution de la collégialité, création d’une inspection des Cours et Tribunaux etc.).

Le Président s’était engagé lors de l’audience solennelle des Cours et Tribunaux de 1992 à accroître les moyens de la justice, moderniser la formation initiale (ce qui a conduit à la création du Centre de formation judiciaire), instaurer la formation continue, mettre en place une documentation juridique en quantité et en qualité, construire des locaux adaptés à la majesté de la justice. Ce plan tarde à être mis en œuvre. Cependant, le gouvernement a mis en place un programme de formation du personnel judiciaire (magistrats et auxiliaires) en droit des affaires. Il a également décidé de réviser les procédures budgétaires en vue d’une meilleure utilisation des ressources de la justice. D’autres mesures ont été prises ou sont en voie de l’être : la mise en place d’un greffe commercial au tribunal régional de Dakar, la création, en remplacement des structures existantes, d’une Inspection Générale de l’Administration de la Justice par la loi n° 98-23 du 26 mars 1998 (voir M. NDIAYE, l’inspection générale de l’administration de la justice, communication au séminaire sur Justice et Transparence), la mise en place d’une deuxième cour d’appel à Kaolack, la mise en place des juridictions départementales de Bambey, Bignona, Foundiougne, Nioro et Oussouye), la mise en œuvre du programme d’activité de l’Inspection Générale de L’Administration de la Justice, l’institution des Maisons de Justice, l’institution du juge de l’application des peines, l’institution du juge de la mise en état des dossiers, et enfin l’informatisation des greffes et juridictions régionales. Il s’agit d’adapter la justice à l’évolution de ses missions [18].

B. Changements ?

Avec le progrès scientifique, l’homme est arrivé à maîtriser sa reproduction. Les manipulations génétiques, l’insémination artificielle, la fécondation in vitro, les mères porteuses, le statut de l’embryon posent de redoutables problèmes au juge. Devant ces situations nouvelles, comment le juge va-t-il se comporter ? Il en est de même avec l’apparition de maladies" comme le SIDA ou le développement de l’informatique et d’Internet. Le droit à la disposition du juge est de moins en moins adapté à l’évolution du monde actuel. Si ces questions ne sont pas encore d’une brûlante actualité au Sénégal, il en est d’autres qui l’interpellent directement et immédiatement. Le juge fait face ainsi à de nouveaux défis : il en est ainsi de la libéralisation économique, de la réforme administrative avec la décentralisation régionale et de l’émergence d’un droit de l’intégration régionale en Afrique.

1) Le juge et la libéralisation de l’économie

A la suite de la dévaluation du franc CFA intervenue en janvier 1994, le gouvernement du Sénégal s’est engagé dans une série de programmes d’ajustement structurel et de réformes économiques en vue de rétablir les conditions d’une croissance forte et durable et d’assurer la viabilité financière extérieure et intérieure. Ces programmes se sont appuyés, d’une part, sur une gestion rigoureuse de la demande visant la maîtrise rapide de l’inflation et des déficits publics et, d’autre part, sur la réalisation de réformes structurelles de grande envergure destinées à libéraliser l’économie, réduire la taille du secteur public et encourager le développement de l’initiative privée.

Sur ce dernier point, il s’agit de réduire l’intervention de l’État dans la vie économique et de créer un environnement propice au développement des investissements privés. C’est ainsi que le gouvernement a procédé à une libéralisation quasi - totale des prix, du commerce intérieur et extérieur et du transport maritime, au démantèlement de la quasi-totalité des monopoles, à un assouplissement du cadre réglementaire des activités économiques, en particulier le code du travail et à une rationalisation du système fiscal [19]. Dans le cadre des politiques structurelles et sectorielles, il est prévu la réforme du cadre juridique et du système judiciaire en vue d’adapter l’appareil judiciaire à l’évolution économique. On est en train de passer du droit des sociétés au droit boursier, de la justice des marchands à celle de l’entreprise et des marchés. Déjà en 1995, le thème de la rentrée solennelle des Cours et tribunaux avait été consacré aux entreprises en difficultés devant la justice. Le rôle du juge s’en trouve changé : il doit arbitrer entre des intérêts divergents.

Chaque année, les tribunaux sénégalais sont saisis en moyenne de plus de trois mille litiges civils et commerciaux [20]. Ces statistiques prouvent que de plus en plus les juges sont appelés à trancher des litiges à caractère purement économique. C’est d’ailleurs pourquoi le gouvernement a décidé de créer une Cour arbitrale à la chambre de commerce depuis avril 1998. Cette nouvelle juridiction vient d’être mise en place le 25 mars 1999. Il s’agit d’une part de décongestionner les juridictions sénégalaises et d’autre part de répondre à la demande des milieux économiques et financiers. Mais quelle que soit la situation, les juges devront se recycler et se parfaire dans les domaines des finances et des affaires. Le juge ne sera plus seulement un spécialiste du droit (bien sûr il doit maîtriser les droit des affaires et les autres branches du droit), il devra connaître les finances, la comptabilité, l’économie etc. Le juge devra donc veiller davantage à la sécurité juridique et judiciaire indispensable au monde des affaires en sanctionnant non seulement les entreprises qui violeront les lois et règlements régissant le secteur économique (en vérifiant la transparence de leur gestion et de leur comptabilité et en condamnant leurs pratiques illicites) mais également les agents de l’État qui favoriseront la concurrence déloyale.

La justice et les magistrats pourront contribuer à la mise en place d’une éthique professionnelle dans le secteur privé. Mais pour cela, il faut bien sûr une justice forte, indépendante, crédible, efficace et des magistrats honnêtes et compétents. Les conditions devraient être réunies pour les décisions de justice soient appliquées par l’État, les administrations et les acteurs économiques. La transparence et la confiance constituent des bases fondamentales de la démocratie et de l’économie de marché. Les magistrats doivent avoir à leur disposition les textes législatifs et réglementaires adéquats pour la mise en place d’un cadre juridique propre à promouvoir le secteur privé et les investissements (droit commercial et des sociétés, droit social, droit fiscal des affaires, droit pénal des affaires, droit de la concurrence, droit de la consommation droit de la privatisation, droit foncier etc.) [21].

Mais, il faut le rappeler, c’est la confiance qui est le premier facteur d’attraction des capitaux. C’est pourquoi les magistrats doivent jouer un rôle essentiel et protecteur en délivrant une justice transparente, prévisible, prompte et efficace. Le juge a un rôle important à jouer en ce qui concerne la lutte contre la corruption même si le rôle de la justice est controversé en la matière, même si l’administration de la preuve y est difficile. Ce qui suppose l’aménagement d’un espace de coopération entre la police et la justice. C’est pourquoi, ils recommandent la sanction sévère de corruptions de fonctionnaires et assimilés, la réglementation de certaines formes de corruption en matière économique et financière non prévues par la législation nationale, la mise en œuvre de procédures simplifiées d’auto-saisine et d’enquêtes par le parquet et par le juge d’instruction et la mise en place d’une structure nationale de prévention de la corruption.

2) Le juge et la décentralisation

En mars 1996, une réforme de l’administration territoriale et locale a érigé les régions sénégalaises en collectivités locales à côté des communes et des communautés rurales. Les collectivités locales sont désormais dotées de nouvelles libertés, de nouvelles compétences et d’une plus grande autonomie de gestion. Le code des collectivités locales adopté par le législateur prévoit un système de contrôle juridictionnel de la légalité des actes des collectivités locales par le Conseil d’État à l’instar du modèle français du déféré, un système de contrôle juridictionnel du budget par la Cour des Comptes (voir loi n°96- 06 du 22 mars 1996 portant Code des collectivités locales). Ce qui va entraîner un nouveau contentieux. Mais le juge ordinaire du fait de la délocalisation des infractions va être confronté à un autre type de contentieux. Il pourrait être amené à juger des élus locaux délinquants. Des affaires de corruption, de malversation et de détournement de fond risquent de plus en plus d’être portées devant le juge qui doit donc disposer non seulement de la formation requise mais ainsi des moyens et de l’indépendance nécessaires pour s’acquitter de ses nouvelles responsabilités [22].

3) Le juge et l’intégration régionale

De plus en plus un droit communautaire est en train d’émerger en Afrique. Le Sénégal est membre de la Communauté Economique Africaine (CEA), de l’Organisation pour l’Harmonisation du Droit En Afrique (OHADA  ) et de l’Union Economique et Monétaire de l’Ouest Africain (UEMOA  ) et de la Communauté Economique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO  ). Ces organisations, à des degrés divers prévoient d’une part l’application directe et immédiate de leurs décisions, règlement et directives sur le territoire des États et d’autres part la création d’une Cour de justice. Ainsi, les juridictions supranationales instituées par l’Organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique (OHADA) et par l’Union Economique et Monétaire de L’Ouest Africain (UEMOA) vont engendrer de nouveaux défis pour les juges nationaux. La délégation de souveraineté pour dire le droit accordée à ces juridictions régionales oblige l’État à renforcer son propre système judiciaire surtout que pour l’OHADA, c’est la Cour commune de Justice et d’Arbitrage qui statue en cassation des décisions rendues par les juridictions nationales d’appel en matière de droit des affaires. On estime que la cassation au niveau national peut avoir pour effet de détourner les investissements du pays. Les investisseurs ne viendront que s’ils ont des garanties sur la manière dont les juridictions appliqueront le droit harmonisé. C’est pourquoi la Cour commune est le véritable régulateur de l’application du droit des affaires dans l’espace OHADA [23].

Par ailleurs, dans le cadre de l’OHADA, les actes uniformes relatifs au droit commercial général, au droit des sociétés commerciales, aux groupements d’intérêt économique et à l’organisation des sûretés sont applicables depuis janvier 1998 dans tous les États signataires. D’autres actes uniformes sont en préparation dans les domaines des procédures de recouvrement et voies d’exécution, des procédures collectives, du droit comptable et de l’arbitrage.

Dans le cadre de l’UEMOA, dans la perspective de la création d’un marché commun sous-régional, l’introduction d’un tarif extérieur commun(TEC) le premier janvier 2000, les mesures d’harmonisation fiscale et douanière, la création d’une bourse des valeurs etc. entraînent de nouveaux défis pour le juge. C’est pourquoi, la formation des magistrats devra être orientée vers la spécialisation en droit douanier et fiscal, vers le droit pénal économique, le droit maritime, le commerce international, l’arbitrage international, les opérations bancaires et saisies immobilières et en aussi la spécialisation en gestion financière et en comptabilité.

En cette fin de siècle, ce n’est pas seulement la dégradation du statut social du magistrat qui est le plus important mais le sens même de sa mission et son statut politique au sein du système étatique. Le juge n’est plus seulement le censeur chargé de dire le droit, il est requis de prendre en charge la gestion dans le temps de situations individuelles ou collectives qui requièrent bien d’autres qualités que celles de juriste et appellent bien d’autres compétences que les siennes. Le juge est obligé de s’adapter à l’évolution et nous sommes peut-être en train d’assister à la disparition d’une certaine conception de la justice et à l’apparition d’un juge de type nouveau.


Demba SY
Professeur Agrégé des Facultés de Droit
Université Cheikh Anta DIOP (Dakar)


[1] Le 16 janvier 1998, un mémorandum signé par de jeunes magistrats et décrivant leurs conditions de vie et de travail a été déposé sur le bureau de l’Union des Magistrats Sénégalais (U.S.M.) et publié dans la presse. D’ailleurs la situation est si préoccupante qu’en juillet 1998, un séminaire de formation continuée regroupant la quasi - totalité des magistrats a été organisé par le Centre de Formation Judiciaire en collaboration avec la Cour de Cassation et avec l’appui de l’USAID sur le thème : « Justice et transparence », dans le but vraisemblablement de procéder à une introspection. Les conclusions de ce séminaire ont été rendues publiques en 1998 dans un document intitulé : « Recommandations et plan d’action pour une meilleure distribution de la justice ».

[2] 2 Le Sénégal s’est doté d’une organisation juridictionnelle stable depuis 1960. Cette année, le législateur a mis en place pour un certain nombre de raisons un système d’unité de juridiction avec à la base des juridictions compétentes en toutes matières et au sommet une Cour Suprême polyvalente, divisée en trois sections et compétente en matière constitutionnelle, administrative, financière, civile, pénale, commerciale et sociale. En 1992, la Cour a été supprimée et remplacée par trois juridictions suprêmes : un Conseil Constitutionnel, un Conseil d’État et une Cour de Cassation. A la base, il y a des tribunaux départementaux, des tribunaux régionaux et des cours d’appel. On a désormais un système d’unité à la base et de spécialisation au sommet.

[3] 3 Selon l’article 80 de la Constitution, le pouvoir judiciaire est « exercé par le Conseil Constitutionnel, le Conseil d’État, la Cour de Cassation et les Cours et Tribunaux ».

[4] 4 Le Conseil constitutionnel comprend 5 membres nommés par décret dont deux d’entre eux peuvent ne pas être des magistrats. Actuellement le Conseil est composé de trois magistrats, d’un professeur d’université et d’un avocat. Ils sont régis par la loi organique n°92-23 du 30 mai 1992 sur le Conseil Constitutionnel.

[5] 5 Voir O. KANE : « La carrière du magistrat », in L’État de droit et l’indépendance de la justice, actes du colloque tenu en novembre 1994 par la RADDHO et la Fondation F. Naumann, Dakar, 1994, dactylogr.

[6] Voir D. SY, « les droits et obligations du magistrat », Droit sénégalais, revue de l’association sénégalaise de droit pénal, n° 2 juillet-août 1995 p. 63.

[7] Il convient de rappeler que la loi organique portant statut des magistrats réglemente minutieusement la prise de rang, les honneurs, les préséances et le costume (voir articles 21 à 26).

[8] M. M. SY : « La responsabilité des magistrats : la jurisprudence du conseil de discipline », communication au séminaire sur « justice et transparence » du 30 juillet au 1er août 1998, multigraph.

[9] Voir Recommandations et plan d’action pour une meilleure distribution de la justice, op. cit.

[10] Voir Sud quotidien du 12 mars 1999.

[11] Voir Banque mondiale, Le Sénégal et le défi de la mondialisation, 1998.

[12] Voir intervention de l’ambassadeur des États-Unis le 10 février 1998 au CFJ sur le thème : « Amélioration de l’environnement pour le secteur privé au Sénégal », annexée aux« Recommandations... ».

[13] Mais le retard n’est pas nécessairement dû aux magistrats. Certains mettent en cause la manière dont les greffiers inscrivent les affaires sur le rôle et les soupçonnent de recevoir des pots de vins à plusieurs étapes pour retarder le procès.

[14] Voir « Recommandations... » op. cit. et A. FALL, « Exemple du système judiciaire sénégalais », communication au séminaire sur « justice et transparence », op. cit.

[15] Sud quotidien du 12 mars 1999, op. cit.

[16] Voir « Recommandations... » op. cit. et A. FALL, op. cit.

[17] Voir Sud quotidien du 10 mars 1999.

[18] Voir communiqué du Conseil des ministres du 2 mars 1999.

[19] Voir « Document - Cadre de politique économique à moyen terme 1998-2000 » du 27 février 1998.

[20] Voir « Étude sur les chiffres-clés de la justice sénégalaise 1991-1997 ».

[21] En 1994, le législateur a adopté de nombreux textes relatifs à la libéralisation des activités économiques en général, à la concurrence et à la libéralisation des prix. Actuellement, c’est la réforme du régime foncier et domanial qui est à l’ordre du jour.

[22] Voir « La régionalisation », actes du colloque sur « approche comparée de la régionalisation en France et au Sénégal » tenu en juin 1996, Dakar, 1998.

[23] Sur l’OHADA, voir, D. NDOYE : « Le traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires, la constitution sénégalaise et les principes du droit processuel », Revue EDJA, n°22, juillet-août- septembre 1994, p. 15. ; G. KENFACK DOUAJNI, « Les conditions de la création dans l’espace OHADA d’un environnement juridique favorable au développement », Revue juridique et politique indépendance et Coopération, janvier-avril 1998, p. 39.


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